中國冶金報 中國鋼鐵新聞網
記者 樊三彩 報道
記者 朱亞明 攝影
“近年來，礦產資源管理改革不斷深化，不論是修訂礦產資源法，還是制定礦產資源管理改革政策，核心目的都是提升資源安全保障能力。”在11月23日召開的2023鋼鐵產業鏈安全保障大會上，自然資源部礦產資源保護監督司原司長鞠建華指出，如何促進礦產勘查開發、統籌協調好資源開發與生態保護、促進區域經濟增長等問題都是法律、制度和政策制（修）訂過程中必須考慮的問題。
他在報告中分析了當前我國礦產資源現狀、礦產資源管理改革和政策的趨勢，并認為，礦產資源安全保障是戰略性全局性工作，應充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，推動實現增儲上產，提升礦產資源供應能力和產業鏈供應鏈韌性。
圖為鞠建華
礦業實力不斷增強 但資源保障基礎并不扎實
鞠建華介紹，我國是世界上第一大礦產品消費國、生產國和貿易國，已形成全球最完整的勘查、采選、冶煉、加工和應用產業體系。多年來，我國礦產資源供應能力基本穩定，大中型礦山比例達33%以上，產業能力增強。我國冶煉加工產業在全球礦產資源全產業鏈中具有突出優勢，大部分規模第一，總產值占全球比例50%，多種材料產量位居首位。煤、鎢、錫、銻、鉬、金、稀土、磷、釩、鈦、銦、鍺、鎵、石墨、灰巖、砂石等產量保持全球第一。
與此同時，也存在一些不可忽視的問題。如部分礦產儲量增長乏力或有下降趨勢，供需矛盾突出，產業鏈上游壓力增大，戰略性礦產2/3對外依存度過半；一些大宗礦產儲量不足，部分小品種礦產儲量全球占比高，共伴生礦多，大型單一富礦不足；雖然主要礦產資源儲量在開發強度持續加大情況下總體上有所增長，但不少礦產儲量增幅有所下降，優質儲量不足；10年來，礦產勘查投入和礦業權數量下降，礦業固定資產投入起伏波動，資源保障基礎不扎實。
習近平總書記提出，礦產資源是經濟社會發展的重要物質基礎，礦產資源勘查開發事關國計民生和國家安全；2022年中央經濟工作會議提出，加強重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產，提升國家戰略物資儲備保障能力……隨著黨中央、國務院對支撐國家經濟社會發展的礦產資源安全保障的重視程度不斷提高，礦產資源管理改革和政策的趨勢正呈現新特點、新趨勢。
鞠建華認為：“做好礦產資源管理，應尊重地質工作規律，結合礦業客觀實際，對礦產資源管理制度和政策不斷優化，切實維護國家權益和保障礦業權人的合法權，進一步提高資源利用效率。要立足實際，解決礦產資源管理中存在的突出問題，將實踐中一些成熟、可行的經驗提煉總結，上升到制度和政策層面，為礦業發展提供保障。還要持續推進管理改革，優化流程、簡化程序，通過先行先試和創新機制，加快礦法修改進程，形成更加符合新時代礦業發展要求的制度體系和政策體系。”
礦產資源管理改革不斷深化 著力推動資源綜合利用
近年來，自然資源部不斷深化礦產資源改革，連續印發了一系列相關文件：2023年4月，印發《關于規范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發〔2023〕57號），5月，印發《關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》（自然資規[2023]4號）；7月，印發《關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（自然資規[2023]6號）……
“這些文件使礦產資源管理制度和政策向前走了一大步，對于業內普遍關注的問題進行了與時俱進的調整完善。”鞠建華表示。
《關于深化礦產資源管理改革若干事項的意見》（下稱《意見》）對嚴格控制礦業權協議出讓、明確評審備案范圍和權限等做出新規定。《意見》明確，已設采礦權深部或上部、已設礦業權周邊零星分散資源、屬同一主體的相鄰礦業權之間距離300米左右（安全生產要求）夾縫區域，需利用原有生產系統進一步勘查開采礦產（普通建筑用砂石土類礦產除外）的，可以協議方式向同一主體出讓探礦權、采礦權。這類協議出讓不再報地方人民政府。“這一條有利于資源合理開發利用，符合資源賦存特點和地質工作規律，不過，操作層面需要各地把它落實到位，解決好執行細節問題。”他說道。
在評審備案范圍上，大大減少了環節和時間。根據《辦法》，只有在探礦權轉采礦權，采礦權變更礦種，采礦權變更范圍（擴大或縮小）涉及資源儲量變化，油氣在探采礦期間探明地質儲量、其他礦產在采礦期間累計查明資源量發生重大變化（變化量超過30%或達到中型規模以上的），以及建設項目壓覆重要礦產時，才應當編制儲量報告，申請評審備案。
《關于進一步完善礦產資源勘查開采登記管理的通知》(下稱《通知》）在取消綜合勘查礦種限制，鼓勵“就礦找礦”，放開探礦權二級市場，精簡礦業權登記申請要件，取消探礦權分立限制等方面做出規定。《通知》規定，除4種特殊情形外，探礦權人開展綜合勘查，無需辦理勘查礦種變更（增列）登記，按照實際發現礦產編制儲量報告，探礦權轉采礦權時，根據報告確定開采礦種并申請采礦登記。“這一規定明確在礦產開采過程中出現伴生礦時，不用辦理變更勘察許可，只需在轉采時列入儲量報告，進行采礦登記。”鞠建華表示，在“就礦找礦”方面，明確采礦權人可直接勘查其采礦權深部、上部資源，無需辦理勘查許可，轉采時以協議方式取得采礦權，這些規定均有利于資源綜合利用。
另外，為鼓勵社會資本投入勘查，《通知》還取消以招標、拍賣、掛牌方式競爭取得的探礦權轉讓年限限制，協議取得的限制年限由10年調整為5年。“這有利于促進二級市場的活躍。”鞠建華指出。
多措并舉促開發 礦業權出讓難題有解
“通過對163種礦產資源儲量、坐標、礦業權編號、設計產能、實際產能、生產成本等各類信息的全面調查，發現尚有近1/3礦區未得到有效利用，可作為快速增儲上產的重點之一。”鞠建華分享道，自然資源部通過礦產資源國情調查，基本摸清了我國開發利用現狀，為盤活存量奠定基礎。
做好礦產資源國情調查只是自然資源部近年來推動資源綜合利用的具體措施之一。其他措施還包括全面實施各級礦產資源規劃；推動實施新一輪找礦突破行動；建立定期調查評價制度，做好礦產資源國情調查；大力推進礦產資源節約與綜合利用；大力促進綠色化、智能化賦能礦山生產建設；進一步規范礦業權出讓交易行為；減輕企業對礦業權出讓收益的支付壓力等。
其中，礦業權出讓是備受市場關注的重點。2023年1月3日，自然資源部印發《礦業權出讓交易規則》（自然資規〔2023〕1號），規范了交易行為、加強了違約處理、明確了競拍流程的要求和標準，確保公開、公平、公正，維護國家和礦業權人權益。“新規要求，以招標、拍賣、掛牌方式出讓礦業權的，應當在統一的公共資源交易平臺進行，并全面推行實施電子化交易。同時，增加了海砂采礦權出讓‘兩權合一’交易規則，海砂采礦權和海域使用權應合并出讓。”鞠建華指出，新規還細化了競買人的違約責任，增加實施失信懲戒、強化信用監管的內容。
同時，為了減輕企業對礦業權出讓收益的支付壓力，2023年5月1日，財政部、自然資源部、稅務總局印發實施《礦業權出讓收益征收管理辦法》（財綜〔2023〕10號，下稱《辦法》），體現了征收管理政策的與時俱進。在出讓收益征收方式上，《辦法》對《礦種目錄》內的144個礦種（占法定173個礦種的83.2%）按礦業權出讓收益率形式征收，《礦種目錄》外的29個礦種按出讓金額形式征收，同時，降低按金額形式征收首付比例，延長分期繳款年限，細化市場基準價規定。鞠建華認為：“這一規定有助于均衡礦業權人財務負擔時間分布，降低企業成本，打消部分地勘單位顧慮，鼓勵加快轉采、投產。”
為做好新舊政策銜接，明確新老礦業權出讓收益征收政策，《辦法》還規定，已簽訂的合同或分期繳款批復不再調整，礦業權人可按照合同約定或批復情況，繼續繳納剩余部分。對于部分企業欠繳的礦業權出讓收益，一次性補繳壓力較大的，允許分期繳納。
鞠建華表示，在礦產資源勘查開發中，自然資源管理部門重點是制定好制度政策和把好一些關鍵環節，其他更多的問題還需要通過市場來解決，也希望對相關問題有研究的企業、專家能夠積極參與到一些管理辦法的制定中來，攜手促進資源開發利用。
