日前，財政部、自然資源部聯合下發《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》（下稱“試行辦法”）。明確提出要求，土地儲備專項債的發行規模，不得高于項目預期土地出讓收入的70%。

　　《中國經營報》記者掌握的情況表明，進入6月以來，包括上海市、江蘇省、重慶市、河北省、湖南省、廣西壯族自治區、新疆維吾爾自治區等省區市，集中發行了土地儲備專項債券，其中最高的一省一期的發行額度，已經超過180億元人民幣。

　　集中發債

　　“不少地方都在6月發了自己的土地儲備專項債券，我們還在抓緊工作，應該也都沒有什么問題。”6月26日，一位中部某省自然資源職能部門的人士告訴記者。根據他們掌握的系統內部的情況，多個省、自治區、直轄市已經啟動了土地儲備專項債券的發行工作。

　　《中國經營報》記者掌握的情況表明，他所言的這些省、區、市，既包括上海市這樣的直轄市，也包括如江蘇省一樣的東部沿海地區經濟發達省份，同時還包括地處中西部和內陸地區的省份，以及廣西、新疆兩個自治區。

　　相關法定文件顯示，2019年 江蘇省土地儲備專項債券（三期）-2019 年江蘇省政府專項債券(八期)為 3 年期，計劃發行規模 55.5 億元；2019 年江蘇省土地儲備專項債券（四期）-2019 年江蘇省政府專項債券(九期)為 5 年期，計劃發行規模 189.9 億元。

　　按照這一計劃，2019 年江蘇省土地儲備專項債券(三至四期)-2019 年江蘇省政府專項債券(八至九期)計劃發行總額 245.4 億元。

　　除江蘇外，重慶市也是發行土地儲備專項債券的“大戶”。記者掌握的法定文件顯示，同樣是在6月，重慶市啟動了2019年重慶市本級土地儲備專項債券(一期) -2019年重慶市政府專項債券(五期)的招標發行工作。

　　根據工作計劃， 重慶市土地儲備專項債的發行額度為100億元人民幣。周期為5年期，方式為記賬式固定利率。

　　前述地方自然資源職能部門內部人士告訴記者，除江蘇、重慶之外，上海市、河北省、湖南省、廣西自治區、新疆自治區，也都在6月發行了土地儲備專項債券，“額度沒有江蘇和重慶那么高。”他告訴記者。

　　發債收儲

　　所謂土地儲備專項債券，是指地方政府為土地儲備發行，以項目對應并納入政府性基金預算管理的國有土地使用權出讓收入或國有土地收益基金收入償還的地方政府專項債券。

　　目前，金融監管部門明令禁止商業銀行以土地儲備為標的，直接發放土地儲備貸款、收儲貸款等。這使得地方政府在土地收儲、一級開發等方面的資金來源一直存在問題，在一定程度上，也間接催生了“地方政府以融資平臺公司融資，部分資金用于土地收儲、一級開發”等模式。

　　在規范地方政府債務，并嚴防地方政府債務風險的情況下，從2017年開始，財政部、原國土資源部開始在多個省份進行土地儲備專項債的試點發行工作。土地儲備專項債券額度的確定，首先縣級以上地方各級土地儲備機構應當根據土地市場情況和下一年度土地儲備計劃，編制下一年度土地儲備項目收支計劃，提出下一年度土地儲備資金需求，報本級國土資源部門審核、財政部門復核。

　　市縣級財政部門將復核后的下一年度土地儲備資金需求，經本級政府批準后于每年9月底前報省級財政部門，抄送省級國土資源部門，供省級財政、國土資源部門參議、審核。

　　如果省、自治區、直轄市出現土地儲備專項債券不足或者富余的情況，省級財政部門會同國土資源部門于每年8月底前向財政部提出申請。財政部可以在國務院批準的該地區專項債務限額內統籌調劑額度并予批復。

　　“因為地方政府債券的發行流程是很成熟的，而土地儲備專項債券又在財政部批準的地方政府債券額度以內，所以，試點很快就得以推開，最近兩年，地方政府發行的土地儲備專項債券，在土地收儲的資金來源中發揮了非常大的作用。”

　　70%紅線

　　實際上，自試點開展到全面推開，土地儲備專項債券的發行和資金使用，一直處在嚴格的監管之下。為了強化監管，財政部、原國土資源部曾聯合下發了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》（下稱“管理辦法”）。

　　這份文件中明確規定，地方各級政府不得以土地儲備名義為非土地儲備機構舉借政府債務，不得通過地方政府債券以外的任何方式舉借土地儲備債務，不得以儲備土地為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。

　　同時多位地方土地儲備中心的內部人士也都告訴記者，財政部派駐各地的專員辦，也會對土地儲備專項債券的發行、資金使用等進行檢查、監管。

　　“管理辦法是對債券進行監管和約束，試行辦法是對土地儲備項目的資金運用進行管理和約束，是不同的階段，這樣一來，整個監管體系就變得完善起來，尤其對于防范地方政府債務風險，有很大的作用。”一位地方政府土地儲備中心的內部人士稱。

　　記者了解到，試行辦法明確提出要求，土地儲備專項債的發行規模，不得高于項目預期土地出讓收入的70%。不過，對于預期土地出讓收入小于土地儲備成本、“收不抵支”項目，試行辦法提出，統籌安排財政資金、專項債券予以保障。其中，債券發行規模不得超過預期土地出讓收入。

　　“按照這個規定， 財政預算經法定程序批準后，財政部門應當在法定時限內批復自然資源主管部門的部門預算，一并批復土地儲備項目年度收支預算。批復土地儲備項目預算時，財政部門和自然資源主管部門應當明確區分專項債券資金和其他預算資金。”前述中部某省自然資源職能部門的人士告訴記者。

　　他還告訴記者，按照財政部、自然資源部的要求，地方政府土地儲備機構應當于每年四季度對所有土地儲備項目對應的土地資產（包括正在實施的土地和已入庫儲備的土地）、負債進行統計，編制年末土地儲備項目專用資產負債平衡表。

　　“項目資金的使用，未來要納入例行審計的范疇。”他說。