本報記者 樊三彩

　　當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)成為全球資金、信息、技術(shù)、人才、貨物等資源要素交換、共享的基礎(chǔ)。在4月4日中美商貿(mào)工作組第一次副部長級會議上，美國官員向中國提出影響美國公司的商業(yè)和市場準(zhǔn)入問題，據(jù)有關(guān)媒體報道，跨境數(shù)據(jù)流動為其中一項重要內(nèi)容。

　　此前，2023年中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，要對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，認真解決數(shù)據(jù)跨境流動等問題；2024年政府工作報告再次明確 “推動解決數(shù)據(jù)跨境流動等問題”，足見數(shù)據(jù)跨境流動已經(jīng)上升為一項國家級戰(zhàn)略工程。3月22日，國家網(wǎng)信辦正式印發(fā)實施的《促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》(下稱《規(guī)定》），更是以法規(guī)形式表明了我國在保障國家數(shù)據(jù)安全的前提下，充分釋放數(shù)據(jù)要素價值、擴大高水平對外開放的鮮明立場，也讓數(shù)據(jù)跨境流動的“中國方案”再添新筆。

　　值得注意的是，近年來，我國已相繼出臺“三法一條例”（《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》和《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護條例》），還有自2022年9月1日起施行的《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》、自2023年6月1日起施行的《個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》等，均對數(shù)據(jù)出境活動做出明確規(guī)定，數(shù)據(jù)出境安全管理的制度體系已基本建立。

　　那么，此時《規(guī)定》出臺的必要性、特殊性為何，又有哪些新的亮點？圍繞這些問題，3月31日，《中國冶金報》記者獨家專訪了南京郵電大學(xué)信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究院首席教授、浙江大學(xué)網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院雙聘教授，中國科協(xié)決策咨詢首席專家，工信部信息通信經(jīng)濟專家委員會委員，中國行為法學(xué)會數(shù)據(jù)要素決策咨詢委員會主任王春暉。

　　出臺必要性：

　　“促進”還是“規(guī)范”？

　　數(shù)據(jù)跨境流動，主要指在中國境內(nèi)的數(shù)據(jù)處理者通過網(wǎng)絡(luò)及其他方式（如物理攜帶），將其在中國境內(nèi)運營中收集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，通過直接提供或開展業(yè)務(wù)、提供服務(wù)和產(chǎn)品等方式提供給境外組織或個人的一次性活動或連續(xù)性活動。

　　“數(shù)據(jù)跨境流動對全球經(jīng)濟增長有明顯的拉動效應(yīng)。”王春暉介紹，據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）測算，數(shù)據(jù)流動對各行業(yè)利潤增長的平均促進率為10％，在數(shù)字、金融等行業(yè)中可達到32％。

　　從國際上看，歐美等發(fā)達國家非常重視企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科研院校在數(shù)據(jù)要素市場中的主體作用，并以開放政府?dāng)?shù)據(jù)的方式擴大數(shù)據(jù)市場的體量規(guī)模，還出臺了各種隱私保護法律和政策以引導(dǎo)非公共數(shù)據(jù)的有條件共享和交易。如美國主要將商業(yè)利益導(dǎo)向作為數(shù)據(jù)要素市場化的基本準(zhǔn)則，提倡數(shù)據(jù)自由流動，形成了以數(shù)據(jù)經(jīng)紀商為核心的交易模式。歐盟擁有嚴格的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度和數(shù)據(jù)隱私保護法律法規(guī)體系，特別是GDPR（《通用數(shù)據(jù)保護條例》）對歐盟境內(nèi)個人數(shù)據(jù)向歐盟境外傳輸有著極其嚴格的管控措施，但也提供多種途徑實現(xiàn)個人數(shù)據(jù)的跨境傳輸。歐盟最早推行全球數(shù)據(jù)要素市場化，承認政府機構(gòu)擁有相關(guān)公共數(shù)據(jù)的權(quán)屬，并允許政府部門通過提供有償數(shù)據(jù)服務(wù)實現(xiàn)適當(dāng)盈利。同時，歐美國家的行業(yè)協(xié)會、科研院所和第三方服務(wù)機構(gòu)等非“數(shù)商”主體也在積極參與數(shù)據(jù)要素市場的建設(shè)。

　　“我國正在申請加入的CPTPP（《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）和DEPA（《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》）均鼓勵數(shù)據(jù)跨境自由流動，僅保留了‘合法政策目標(biāo)’這一例外，即成員方為實現(xiàn)合法政策目標(biāo)，可以對數(shù)據(jù)流動實施限制，但應(yīng)確保不會對貿(mào)易造成不必要的阻礙、限制的程度應(yīng)適度。”王春暉表示，《規(guī)定》對標(biāo)上述高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易規(guī)則提出，只要不包含個人信息或者重要數(shù)據(jù)，國際貿(mào)易、學(xué)術(shù)合作、跨國生產(chǎn)制造和市場營銷，將不再需要進行安全評估，這項規(guī)定幾乎涉及數(shù)據(jù)出境的所有場景。

　　從國內(nèi)看，中共中央國務(wù)院“數(shù)據(jù)二十條”明確鼓勵探索數(shù)據(jù)跨境流動與合作的新途徑、新模式。王春暉認為，《規(guī)定》是我國探索新型跨境數(shù)字貿(mào)易活動的重要依托和安全保障，也為探索數(shù)據(jù)要素的國際合作提供了重要途徑。

　　王春暉告訴《中國冶金報》記者，正式實施的《規(guī)定》與2023年9月28日公布的“征求意見稿”在名稱上有重要調(diào)整。“征求意見稿”名稱是《規(guī)范和促進數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)定》，《規(guī)定》名稱將“促進”調(diào)整在“規(guī)范”之前。“這個先后順序的調(diào)整表明，我國在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域的政策和立法趨勢是‘促進’數(shù)據(jù)跨境流動，同時在流動中不斷加以‘規(guī)范’。”王春暉認為。

　　最突出亮點：

　　重要數(shù)據(jù)出境嚴了還是松了？

　　《規(guī)定》針對影響數(shù)據(jù)跨境流動中存在的一些主要問題進行了規(guī)范，如明確重要數(shù)據(jù)出境安全評估申報標(biāo)準(zhǔn)，明確免予申報數(shù)據(jù)出境安全評估、訂立個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、通過個人信息保護認證的數(shù)據(jù)出境活動條件，設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)負面清單制度，延長數(shù)據(jù)出境安全評估結(jié)果有效期等。

　　“在個人信息出境免予申報數(shù)據(jù)出境安全評估、訂立個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同和通過個人信息保護認證方面，與《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》《個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》相較，《規(guī)定》不僅擴大了范圍，還明顯放寬了出境的條件。”王春暉認為。

　　《規(guī)定》明確提出，符合以下4種情形下之一，只要不包括重要數(shù)據(jù)，均可以免予申報數(shù)據(jù)出境安全評估、訂立個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同或通過個人信息保護認證。一是為訂立、履行個人作為一方當(dāng)事人的合同，如跨境購物、跨境寄遞、跨境匯款、跨境支付、跨境開戶、機票酒店預(yù)訂、簽證辦理、考試服務(wù)等，確需向境外提供個人信息的情形。二是按照依法制定的勞動規(guī)章制度和依法簽訂的集體合同實施跨境人力資源管理，確需向境外提供員工個人信息的情形。“這里應(yīng)當(dāng)注意，‘依法制定的勞動規(guī)章制度和依法簽訂的集體合同’應(yīng)當(dāng)同時具備。”王春暉提醒道。三是在緊急情況下為保護自然人的生命健康和財產(chǎn)安全，確需向境外提供個人信息的情形。“比如中國公民在境外旅游遭到恐怖襲擊等。”王春暉舉例說明。四是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運營者以外的數(shù)據(jù)處理者自當(dāng)年1月1日起累計向境外提供不滿10萬人個人信息（不含敏感個人信息）的情形。

　　“第四種情形與《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》的規(guī)定有明顯不同。”王春暉介紹。

　　一是，《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》的起算時間是“自上年1月1日起”，《規(guī)定》則調(diào)整為“自當(dāng)年1月1日起”。

　　二是，《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》要求一般數(shù)據(jù)處理者向境外提供 “自上年1月1日起累計向境外提供10萬人個人信息或者1萬人敏感個人信息的數(shù)據(jù)處理者向境外提供個人信息”的，需要通過所在地省級網(wǎng)信部門向國家網(wǎng)信部門申報數(shù)據(jù)出境安全評估，而《規(guī)定》則提出“累計向境外提供不滿10萬人個人信息”，只要不含敏感個人信息，就可以免予申報數(shù)據(jù)出境安全評估、訂立個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同或通過個人信息保護認證。

　　王春暉指出：“以上豁免的規(guī)定幾乎涉及數(shù)據(jù)出境的所有場景，如跨境電商、跨境旅游、跨境勞務(wù)、境外留學(xué)、跨境數(shù)字貿(mào)易等，極大地提升了現(xiàn)行數(shù)據(jù)跨境傳輸制度的操作性，尤其是降低了中小企業(yè)數(shù)據(jù)出境的合規(guī)成本和難度。”

　　三是，《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》和《規(guī)定》對“重要數(shù)據(jù)”的定義不同。鑒于“重要數(shù)據(jù)”必須實施強制性安全評估，我國《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》對“重要數(shù)據(jù)”給出定義：“指一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用等，可能危害國家安全、經(jīng)濟運行、社會穩(wěn)定、公共健康和安全等的數(shù)據(jù)。” 以上的定義側(cè)重于危害結(jié)果，范圍邊界模糊且寬泛，在安全評估時很難判斷。“《規(guī)定》最突出的亮點是解決了重要數(shù)據(jù)出境安全評估申報的困惑，明確提出‘未被相關(guān)部門、地區(qū)告知或者公開發(fā)布為重要數(shù)據(jù)的，數(shù)據(jù)處理者不需要作為重要數(shù)據(jù)申報數(shù)據(jù)出境安全評估’。”王春暉表示。

　　自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)負面清單：

　　追求自由還是安全？

　　《規(guī)定》明確了“設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)負面清單制度”，且突破性地提出自由貿(mào)易試驗區(qū)在國家數(shù)據(jù)分類分級保護制度框架下，可以自行制定區(qū)內(nèi)負面清單，經(jīng)省級網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會批準(zhǔn)后，報國家網(wǎng)信部門、國家數(shù)據(jù)管理部門備案。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)處理者向境外提供負面清單外的數(shù)據(jù)，可以免予申報數(shù)據(jù)出境安全評估、訂立個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、通過個人信息保護認證。

　　目前，我國自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)過程中，部分自貿(mào)試驗區(qū)已陸續(xù)在其總體方案中對數(shù)據(jù)跨境流動做了制度性安排。2020年8月，商務(wù)部提出在北京、上海、海南等條件相對較好的自貿(mào)試驗區(qū)（港）開展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點。2023年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見》指出，支持北京、天津、上海、粵港澳大灣區(qū)等地在實施數(shù)據(jù)出境安全評估、個人信息保護認證、個人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同備案等制度過程中，試點探索形成可自由流動的一般數(shù)據(jù)清單，建設(shè)服務(wù)平臺，提供數(shù)據(jù)跨境流動合規(guī)服務(wù)。

　　“上面提到的‘試點探索形成可自由流動的一般數(shù)據(jù)清單’，就是探索制定數(shù)據(jù)跨境負面清單。”王春暉表示，為數(shù)據(jù)出境設(shè)立負面清單（Negative List），相當(dāng)于設(shè)定了數(shù)據(jù)出境領(lǐng)域的“黑名單”，即列明了在國家數(shù)據(jù)分類分級制度框架下禁止出境的數(shù)據(jù)，“《規(guī)定》賦予自由貿(mào)易試驗區(qū)數(shù)據(jù)出境相當(dāng)大的自由度，只要沒有列入負面清單的數(shù)據(jù)，均可以自由出境，極大地提升了在自由貿(mào)易區(qū)數(shù)據(jù)出境的便利和效率。”

　　此外，《規(guī)定》明確，數(shù)據(jù)出境安全評估的結(jié)果有效期3年，有效期屆滿，需要繼續(xù)開展數(shù)據(jù)出境活動且未發(fā)生需要重新申報數(shù)據(jù)出境安全評估情形的，經(jīng)國家網(wǎng)信部門批準(zhǔn)，可以延長評估結(jié)果有效期3年。

　　王春暉分析稱，以上規(guī)定具有如下特點。一是自評估結(jié)果出具之日起，通過數(shù)據(jù)出境安全評估的結(jié)果有效期為3年，相比《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》中的2年，增加了1年的有效期；二是增加了數(shù)據(jù)處理者可以申請延長評估結(jié)果有效期的規(guī)定，即在有效期屆滿時，如果未發(fā)生需要重新申報數(shù)據(jù)出境安全評估的情形，數(shù)據(jù)處理者可以在有效期屆滿前60個工作日內(nèi)通過所在地省級網(wǎng)信部門向國家網(wǎng)信部門提出延長評估結(jié)果有效期申請；三是申請延長評估結(jié)果有效期，需經(jīng)國家網(wǎng)信部門批準(zhǔn)，如果申請獲批，可以延長評估結(jié)果有效期3年。“這樣的規(guī)定極大地節(jié)約了數(shù)據(jù)處理者評估的成本。”王春暉表示。